数字政府与城市数智化转型的相互关系
近些年,数字政府与城市数智化转型以相伴相生的状态不断演进,未来两者还会更深入的交融。基于多年来服务各地数字政府建设和城市数智化转型的实践经验,我们认为,两者关系发展趋势将呈现以下特点。
(一)数字政府对数智城市建设具有引导作用
数字政府从新基础、新关系两个基本方向引导数智城市发展模式升级。
数字政府引导城市关键数字基础要素实现公共服务化。在数字化时代,算力、数据、存储、AI这些新型资源,已与城市发展息息相关。推动这些资源的公共服务化(如同水电气热一样),一方面能让全社会以较低的价格和便利的方式获取这些要素,进行智慧创新,让城市智慧从“规划”变成“涌现”;另一方面,城市集中化规模化运营这些服务资源,可从根本上降低边际成本,最终趋向收敛和固定。
数字政府引导城市多主体间更紧密的数字化协同。随着城市数智化加速,需要政府、企业、社会等各方力量共同作用的复杂场景越来越多,如信用就医、灾害联防、基层自治等。由于场景中多元主体的差异性,决定了很难仅靠政府“一纸动员”行政命令或简单自发的市场机制,就能完成主体间的高效协同。这时候,需要政府引导通过数字化方式建立某种社会化的“契约”,凝聚各方共识、发挥各方主观能动性,进而形成一个正向可持续的数字化协同关系,并保证过程的规范。
(二)数智城市建设对数字政府具有促进作用
数智城市建设以数字技术为支撑,改善城市公共服务、提升城市管理效率,满足市民多元化的生活需求。随着互联网技术的快速发展,以电商、智慧物流、共享交通等为代表的服务成为了城市品质生活的象征。这些普适便捷的公共服务提升了群众对于政务服务的期待,促进数字政府不断提高政务服务的效率和透明度、提高市民的满意度和信任度。而政府作为管理者,也必须借鉴先进经验、引入新的理念和技术,不断提升城市管理和治理水平,以满足人民对于美好生活的需求。
(三)数字政府与数智城市融合发展的六个特征
由此可见,数字政府与数智城市既有引导关系,也有相互促进、融合发展的特征,这些特征表现在基础设施、数据、智能、协同、服务、产业等六个层面。
1、在基础设施层面,从“政务云”到“城市云”
政务云作为各地数字政府关键基础设施,经过十余年发展建设运营日趋成熟。全国大部分省市建设了自己的政务云,政府办公、政务服务、城市治理等多样化的业务系统均已迁移上云。
同时我们看到,城市各行业数字化转型大量的公共需求,正催生“城市云”的出现。城市将云作为公共资源,向社会提供稳定、连续、弹性的算力存储与网络服务,具有更高的稳定性、更低廉的单位使用成本和更好的安全性。同时,城市云为构建“城市数字空间”,促进各类公共服务和管理在这个空间下进行数字化智能化融合升级提供了基础。
下一步,政务云上已有的公共服务和管理,是城市云不可或缺的组成部分;政务云上经过多年汇聚共享的政务数据,为城市云上公共数据双向流通奠定了良好基础;政务云积累多年的建设运维模式、安全管理规范、云服务机制、运营制度等经验,可以为城市云的建、管、用、运提供很好的赋能借鉴。目前来看,在一部分运营良好、具备外部对接能力的政务云基础上,逐步外扩城市云是可行的方案。
浙江省于2023年5月正式上线了浙江健康云,健康云是浙江省卫健委打造的下一代数智化全民健康基础设施,全方位提升了区域卫生健康信息化基础设施水平。同时,正在陆续启动的杭州、丽水等市级健康云,可算是“城市云”在健康领域的先行探索。通过集约化建设管理,以“统一规划、分级建设、逐步迁移”方案稳步推进规划落地,围绕城市医疗数字化能力进行重点建设,并促进了“健康大脑”、“影像云”等数字化公共服务模式的创新。未来,政务云与城市云将共同成为城市数智化转型的重要基础,协同推进城市发展。
2、在数据层面,从“公共数据开放”到“城市数据资产运营”
政府公共数据共享开放近年来发展迅速。各地政府以一网通办、一网统管、一网协同等工程为抓手,汇聚积累了海量的政府公共数据,提升了政府内部数据共享的全面性、时效性和准确性,为优化行政管理流程和服务“一件事”的高效协同提供了良好的数据基础。
从更大的范围来看,除政府外,城市不同主体也在不同领域提供着丰富的公共服务,如出行领域、物流领域、文化领域等,产生了海量数据。未来城市的竞争力将很大程度取决于“城市数据资产”的沉淀规模和运营质量,城市的发展引擎也将逐步由“土地财政”转向“数据财政”。目前,不少城市已经在推动城市公共数据有偿开放,获得智慧城市建设资金;企业则通过对城市基础数据资源的挖掘,寻求面向市场的商业价值,形成良性循环。
国家“数据二十条”的颁布大力助推了上述过程,由国家审批、地方政府发起主导或批复的数据交易机构已超40家。下一步各城市数据资产的运营管理,也将由政府、企业、社会等多方面共同参与持续完善和优化。
3、在智能层面,从“领域专属智能”到“城市通用智能”
数字政府和数智城市的建设中,广泛尝试“领域专属智能”解决人力和效率问题,如24小时在线智能客服、实时监测交通治堵等,确实给城市带来了智能的红利。但随着城市场景越来越复杂,这类智能的不足之处日益突显:一是建设成本不收敛,各部门底层能力重复建设,且难以互用;二是算法适应性不强,环境或规则一变算法就要调整,智能变“不能”;三是未能形成深度决策智能,对原因的推理能力和对行动的指导意义普遍不足。
大模型技术为城市通用智能发展提供了一种新范式:一是让“模型”的成本发生了结构性变化,从线性边际成本发展为固定成本。城市通用智能模型建设得越“厚实”,搭载于其上的“领域专属智能”就越“轻薄”、迭代越快捷、建设越省钱。二是开辟了一种全新的人与智能的交互方式——“对话即入口”,可以降低智能应用推广的门槛,“推理”和“涌现”能力可以支持统计智能向决策智能演进,“多模态”的能力可以激发更丰富的交互场景。
在上述新范式下,建设“城市通用智能”能在诸多方面促进城市跨越式发展。例如基于城市通用“语言智能”大模型,打造“城市对话入口”,在政务服务、城市生活、基层共治、应急协同等多领域,打破固定服务管理模式,做到因时、因地、因人、因情而智慧;又如建设城市通用“视觉智能”大模型,将各类城市事件识别算法归一化,加强模型自适应能力和推理分析能力,推动城市视频资源跨领域、多场景下发挥更大价值。我们相信,随着城市通用智能的不断发展,城市会有越来越多的智能涌现。
4、在协同层面,从“政府履职数字化协同”到“城市社会主体新型数字化协同”
数字政府是高效协同履职的“整体政府”,在直接触达企业群众的界面上,任何一个部门环节的堵点都可能导致政府公信力受损。过去几年数字政府的建设重点,都是在解决政府履职的高效协同问题:“内跨场景”侧重部门内部工作通过数字化由线下搬到线上;“横跨场景”侧重跨部门协同,针对不能被各部门独立履职覆盖的复杂问题场景,以数据为驱动、以专班机制保障,牵引业务逻辑重塑和流程再造。
而在数智城市建设中,无论是经济、社会、生态等领域,存在很多需要政府、企业、社会等各方力量共同作用的“外跨场景”,如信用就医、疫情防控等。如何满足各方利益诉求,调动参与积极性,并保证参与过程的规范性,才能实现城市多元主体“同频共振”。
2020年衢州被确定为全省“县乡一体、条抓块统”改革试点以来,除在政府侧将乡镇街道权力、政务服务事项、属地管理事项共计796项清单标准化外,重点在社会侧创新“信用+社会治理”模式,在信用监管、基层治理、金融信贷、便民惠企等领域提供信用支撑,鼓励乡镇街道探索“信用+”应用场景,推广“信用换积分”、“积分换激励”模式,居民自治聚合力大大提升。
5、在服务层面,从“高效便捷的政务服务”到“丰富规范的新型公共服务”
近年来随着各地数字政府“一网通办”建设普遍开展,高效便捷的政务服务受到了广大市民的好评,原因一是线上线下政务服务入口聚合统一,服务内容标准规范;二是流程闭环,由国办组织每年对政务服务进行考核监督;三是覆盖率高,全国一体化政务服务平台实名注册用户超10亿,实现了1万多项标准化服务,能满足大部分需求。
下一步,构建在新型城市基础设施和新型城市关系上的城市公共服务成为趋势。无论是由政府直接提供、还是由公共事业单位提供、还是市场机制下由企业提供,将有三个重要发展方向:一是服务获取方式更加多元,路径更加顺畅,如市民可以通过政务APP、热线电话、支付宝、微信等不同服务平台进行线上挂号就医。二是服务构建在城市新型公共基础设施(城市云、城市数据资产,城市通用智能等)之上,服务不再碎片化,群众即有选择惯用渠道的自由,也能“一站直达”得到服务全集。三是服务更依赖城市新型协同关系,减少摩擦成本。以城市共享单车服务为例,为解决共享单车无序摆放和堆积问题,政府侧从管理契约上发力,通过拍卖“特许经营权”平衡过多服务主体无序扩张,同时采取“城市信用分”奖励的办法鼓励群众自发摆好单车;企业侧从技术上主动配合各城市规范要求,利用地理围栏、卫星定位等数字化手段来优化单车的投放地点和约束停放范围,降低乱停乱放带来的城市问题。
6、在产业层面,从“营商环境改善”到“精准化产业扶持”
营商环境改善是各地政府的重要目标。过去政府一方面通过建立经济基础库,构建经济运行调节的数字化支撑体系,加强经济态势感知研判;另一方面在招商引资涉企服务上,强化基于企业大数据、产业大数据的精准服务,优化从项目签约到落地开工全过程服务,实现相关惠企补贴的精准发放、直达快享。
当前国内外经济环境日趋复杂,有为政府与有效市场紧密结合,加快推动产业聚链升级成为趋势。其中,数据扮演着重要作用。一方面,数字政府向企业开放城市公共数据,助力企业更清晰了解政府政策措施,把握市场需求,调整企业策略优化产品和服务;另一方面,企业生产链、供应链、服务链上的数据汇聚越来越丰富,也使政府对企业发展需求,包括企业与企业之间的需求,把握更加精准,从而创新政府服务和管理方式,在新旧生产要素配置转换的关头发挥“扶上马、送一程”作用,为区域优势产业实现“聚链、补链、强链”提供更加广阔的空间和机遇。
(一)数字政府对数智城市建设具有引导作用
数字政府从新基础、新关系两个基本方向引导数智城市发展模式升级。
数字政府引导城市关键数字基础要素实现公共服务化。在数字化时代,算力、数据、存储、AI这些新型资源,已与城市发展息息相关。推动这些资源的公共服务化(如同水电气热一样),一方面能让全社会以较低的价格和便利的方式获取这些要素,进行智慧创新,让城市智慧从“规划”变成“涌现”;另一方面,城市集中化规模化运营这些服务资源,可从根本上降低边际成本,最终趋向收敛和固定。
数字政府引导城市多主体间更紧密的数字化协同。随着城市数智化加速,需要政府、企业、社会等各方力量共同作用的复杂场景越来越多,如信用就医、灾害联防、基层自治等。由于场景中多元主体的差异性,决定了很难仅靠政府“一纸动员”行政命令或简单自发的市场机制,就能完成主体间的高效协同。这时候,需要政府引导通过数字化方式建立某种社会化的“契约”,凝聚各方共识、发挥各方主观能动性,进而形成一个正向可持续的数字化协同关系,并保证过程的规范。
(二)数智城市建设对数字政府具有促进作用
数智城市建设以数字技术为支撑,改善城市公共服务、提升城市管理效率,满足市民多元化的生活需求。随着互联网技术的快速发展,以电商、智慧物流、共享交通等为代表的服务成为了城市品质生活的象征。这些普适便捷的公共服务提升了群众对于政务服务的期待,促进数字政府不断提高政务服务的效率和透明度、提高市民的满意度和信任度。而政府作为管理者,也必须借鉴先进经验、引入新的理念和技术,不断提升城市管理和治理水平,以满足人民对于美好生活的需求。
(三)数字政府与数智城市融合发展的六个特征
由此可见,数字政府与数智城市既有引导关系,也有相互促进、融合发展的特征,这些特征表现在基础设施、数据、智能、协同、服务、产业等六个层面。
1、在基础设施层面,从“政务云”到“城市云”
政务云作为各地数字政府关键基础设施,经过十余年发展建设运营日趋成熟。全国大部分省市建设了自己的政务云,政府办公、政务服务、城市治理等多样化的业务系统均已迁移上云。
同时我们看到,城市各行业数字化转型大量的公共需求,正催生“城市云”的出现。城市将云作为公共资源,向社会提供稳定、连续、弹性的算力存储与网络服务,具有更高的稳定性、更低廉的单位使用成本和更好的安全性。同时,城市云为构建“城市数字空间”,促进各类公共服务和管理在这个空间下进行数字化智能化融合升级提供了基础。
下一步,政务云上已有的公共服务和管理,是城市云不可或缺的组成部分;政务云上经过多年汇聚共享的政务数据,为城市云上公共数据双向流通奠定了良好基础;政务云积累多年的建设运维模式、安全管理规范、云服务机制、运营制度等经验,可以为城市云的建、管、用、运提供很好的赋能借鉴。目前来看,在一部分运营良好、具备外部对接能力的政务云基础上,逐步外扩城市云是可行的方案。
浙江省于2023年5月正式上线了浙江健康云,健康云是浙江省卫健委打造的下一代数智化全民健康基础设施,全方位提升了区域卫生健康信息化基础设施水平。同时,正在陆续启动的杭州、丽水等市级健康云,可算是“城市云”在健康领域的先行探索。通过集约化建设管理,以“统一规划、分级建设、逐步迁移”方案稳步推进规划落地,围绕城市医疗数字化能力进行重点建设,并促进了“健康大脑”、“影像云”等数字化公共服务模式的创新。未来,政务云与城市云将共同成为城市数智化转型的重要基础,协同推进城市发展。
2、在数据层面,从“公共数据开放”到“城市数据资产运营”
政府公共数据共享开放近年来发展迅速。各地政府以一网通办、一网统管、一网协同等工程为抓手,汇聚积累了海量的政府公共数据,提升了政府内部数据共享的全面性、时效性和准确性,为优化行政管理流程和服务“一件事”的高效协同提供了良好的数据基础。
从更大的范围来看,除政府外,城市不同主体也在不同领域提供着丰富的公共服务,如出行领域、物流领域、文化领域等,产生了海量数据。未来城市的竞争力将很大程度取决于“城市数据资产”的沉淀规模和运营质量,城市的发展引擎也将逐步由“土地财政”转向“数据财政”。目前,不少城市已经在推动城市公共数据有偿开放,获得智慧城市建设资金;企业则通过对城市基础数据资源的挖掘,寻求面向市场的商业价值,形成良性循环。
国家“数据二十条”的颁布大力助推了上述过程,由国家审批、地方政府发起主导或批复的数据交易机构已超40家。下一步各城市数据资产的运营管理,也将由政府、企业、社会等多方面共同参与持续完善和优化。
3、在智能层面,从“领域专属智能”到“城市通用智能”
数字政府和数智城市的建设中,广泛尝试“领域专属智能”解决人力和效率问题,如24小时在线智能客服、实时监测交通治堵等,确实给城市带来了智能的红利。但随着城市场景越来越复杂,这类智能的不足之处日益突显:一是建设成本不收敛,各部门底层能力重复建设,且难以互用;二是算法适应性不强,环境或规则一变算法就要调整,智能变“不能”;三是未能形成深度决策智能,对原因的推理能力和对行动的指导意义普遍不足。
大模型技术为城市通用智能发展提供了一种新范式:一是让“模型”的成本发生了结构性变化,从线性边际成本发展为固定成本。城市通用智能模型建设得越“厚实”,搭载于其上的“领域专属智能”就越“轻薄”、迭代越快捷、建设越省钱。二是开辟了一种全新的人与智能的交互方式——“对话即入口”,可以降低智能应用推广的门槛,“推理”和“涌现”能力可以支持统计智能向决策智能演进,“多模态”的能力可以激发更丰富的交互场景。
在上述新范式下,建设“城市通用智能”能在诸多方面促进城市跨越式发展。例如基于城市通用“语言智能”大模型,打造“城市对话入口”,在政务服务、城市生活、基层共治、应急协同等多领域,打破固定服务管理模式,做到因时、因地、因人、因情而智慧;又如建设城市通用“视觉智能”大模型,将各类城市事件识别算法归一化,加强模型自适应能力和推理分析能力,推动城市视频资源跨领域、多场景下发挥更大价值。我们相信,随着城市通用智能的不断发展,城市会有越来越多的智能涌现。
4、在协同层面,从“政府履职数字化协同”到“城市社会主体新型数字化协同”
数字政府是高效协同履职的“整体政府”,在直接触达企业群众的界面上,任何一个部门环节的堵点都可能导致政府公信力受损。过去几年数字政府的建设重点,都是在解决政府履职的高效协同问题:“内跨场景”侧重部门内部工作通过数字化由线下搬到线上;“横跨场景”侧重跨部门协同,针对不能被各部门独立履职覆盖的复杂问题场景,以数据为驱动、以专班机制保障,牵引业务逻辑重塑和流程再造。
而在数智城市建设中,无论是经济、社会、生态等领域,存在很多需要政府、企业、社会等各方力量共同作用的“外跨场景”,如信用就医、疫情防控等。如何满足各方利益诉求,调动参与积极性,并保证参与过程的规范性,才能实现城市多元主体“同频共振”。
2020年衢州被确定为全省“县乡一体、条抓块统”改革试点以来,除在政府侧将乡镇街道权力、政务服务事项、属地管理事项共计796项清单标准化外,重点在社会侧创新“信用+社会治理”模式,在信用监管、基层治理、金融信贷、便民惠企等领域提供信用支撑,鼓励乡镇街道探索“信用+”应用场景,推广“信用换积分”、“积分换激励”模式,居民自治聚合力大大提升。
5、在服务层面,从“高效便捷的政务服务”到“丰富规范的新型公共服务”
近年来随着各地数字政府“一网通办”建设普遍开展,高效便捷的政务服务受到了广大市民的好评,原因一是线上线下政务服务入口聚合统一,服务内容标准规范;二是流程闭环,由国办组织每年对政务服务进行考核监督;三是覆盖率高,全国一体化政务服务平台实名注册用户超10亿,实现了1万多项标准化服务,能满足大部分需求。
下一步,构建在新型城市基础设施和新型城市关系上的城市公共服务成为趋势。无论是由政府直接提供、还是由公共事业单位提供、还是市场机制下由企业提供,将有三个重要发展方向:一是服务获取方式更加多元,路径更加顺畅,如市民可以通过政务APP、热线电话、支付宝、微信等不同服务平台进行线上挂号就医。二是服务构建在城市新型公共基础设施(城市云、城市数据资产,城市通用智能等)之上,服务不再碎片化,群众即有选择惯用渠道的自由,也能“一站直达”得到服务全集。三是服务更依赖城市新型协同关系,减少摩擦成本。以城市共享单车服务为例,为解决共享单车无序摆放和堆积问题,政府侧从管理契约上发力,通过拍卖“特许经营权”平衡过多服务主体无序扩张,同时采取“城市信用分”奖励的办法鼓励群众自发摆好单车;企业侧从技术上主动配合各城市规范要求,利用地理围栏、卫星定位等数字化手段来优化单车的投放地点和约束停放范围,降低乱停乱放带来的城市问题。
6、在产业层面,从“营商环境改善”到“精准化产业扶持”
营商环境改善是各地政府的重要目标。过去政府一方面通过建立经济基础库,构建经济运行调节的数字化支撑体系,加强经济态势感知研判;另一方面在招商引资涉企服务上,强化基于企业大数据、产业大数据的精准服务,优化从项目签约到落地开工全过程服务,实现相关惠企补贴的精准发放、直达快享。
当前国内外经济环境日趋复杂,有为政府与有效市场紧密结合,加快推动产业聚链升级成为趋势。其中,数据扮演着重要作用。一方面,数字政府向企业开放城市公共数据,助力企业更清晰了解政府政策措施,把握市场需求,调整企业策略优化产品和服务;另一方面,企业生产链、供应链、服务链上的数据汇聚越来越丰富,也使政府对企业发展需求,包括企业与企业之间的需求,把握更加精准,从而创新政府服务和管理方式,在新旧生产要素配置转换的关头发挥“扶上马、送一程”作用,为区域优势产业实现“聚链、补链、强链”提供更加广阔的空间和机遇。